До уваги лідерів "Нової Формації"!
Шановні члени Ради підприємців України при Кабінеті Міністрів України!

В додатку – аналіз проекту Закону України “Про внесення змін та доповнень до Закону України “Про якість та безпеку харчових продуктів та продовольчої сировини” №7587 від 01.06.2005.
Аналіз подано Лігою виробників харчових продуктів.
Прохання взяти для відома та надання пропозицій.
Для всіх, хто зацікавлений взяти участь у профільній робочій групі (з питань якості і безпечності харчових продуктів і продовольчої сировини),повідомляємо, що організаційне засідання групи відбудеться в п’ятницю 10.06.2005 о 9.30 по вул.Предславинській, 28, оф. 521.
Координатор групи: Кузнєцов Геннадій Дмитрович – голова Ліги виробників харчових продуктів.

З повагою,
Бірюкова Світлана,
виконавчий директор "Нової Формації"
(044) 246 6444
Гаряча лінія з питань підприємництва - тел.226-29-67


АНАЛІЗ ПРОЕКТУ ЗАКОНУ УКРАЇНИ
“Про внесення змін та доповнень до Закону України
“Про якість та безпеку харчових продуктів та продовольчої сировини”
реєстраційний номер 7587 від 01.06.2005

РОЗДІЛ 1. МЕТА АНАЛІЗУ ТА ОБҐРУНТУВАННЯ ВИБОРУ КРИТЕРІЇВ, НА ВІДПОВІДНІСТЬ ЯКИМ ОЦІНЮВАВСЯ ЗАКОНОПРОЕКТ

Мета даного аналізу полягає у визначенні рівня прийнятності проекту закону України “Про внесення змін та доповнень до Закону України “Про якість та безпеку харчових продуктів та продовольчої сировини” для досягнення таких цілей:
1. Підвищення якості життя громадян України і, в першу чергу, підвищення рівня захисту здоров`я споживачів.
2. Адаптація українського законодавства до вимог СОТ, зокрема, Угоди про санітарні та фітосанітарні заходи (далі за текстом Угода СФС).
3. Адаптація українського законодавства до законодавства ЄС.
4. Узгодженість, раціональність та прозорість законодавства.
5. Підвищення якості державних послуг.
6. Підвищення конкурентноздатності операторів на внутрішньому та зовнішньому ринках.
7. Підтримка розвитку підприємництва
8. Чітке нормативне врегулювання відносин контрольних органів та суб’єктів підприємницької діяльності.

Вказані цілі задекларовані Президентом, Урядом та Парламентом України у значній кількості документів та окремі із них - в пояснювальній записці.

Слід зазначити, що в нещодавно опублікованому (10 січня 2005р.) звіті Світового Банку “Стандарти безпеки харчових продуктів та сільськогосподарські стандарти: проблеми та можливості для експорту країн, що розвиваються”, підкреслено, що виконання вимог угоди СФС СОТ є малорезультативним, якщо не приділяється увага вирішенню інших проблем, які пов`язані з конкурентноздатністю економіки загалом і окремих операторів ринку, зокрема. Серед цих проблем, в першу чергу, зазначаються адміністративні і фінансові.

У пояснювальній записці до законопроекту робиться наголос на необхідності прийняття цього законопроекту у контексті вступу України до СОТ. Однак, абсолютно не згадується питання адаптації українського законодавства до законодавства ЄС. На нашу думку цей підхід є помилковим зважаючи на такі обставини. Угода СФС СОТ, як і інші Угоди СОТ, фактично встановлює тільки мінімальний перелік вимог до законодавства країн-членів та практики його застосування. Цей перелік спрямований на усунення невиправданих (з точки зору захисту здоров`я споживачів) бар`єрів для міжнародної торгівлі. Тобто, Угода СФС СОТ є своєрідною Конституцію міжнародної торгівельної спільноти у сфері захисту здоров`я споживачів харчових продуктів. В той же час, будь-яка конституція і, навіть, закон не може встановити детальні вимоги, які б усували можливість неоднозначного трактування тих чи інших реальних ситуацій в житті (підтвердженням цьому твердженню є значна кількість торгівельних спорів у рамках СОТ). Саме тому виважена адаптація до законодавства певної країни або групи країн, використанням якого на практиці доведено його відповідність загальним вимогам СОТ, мало би стати основною метою під час підготовки законопроекту. Очевидно, що зважаючи на євроінтеграційні наміри України, продовольче законодавство ЄС має бути об`єктом для адаптації вітчизняного продовольчого законодавства.

МЕТОД АНАЛІЗУ

Під час проведення аналізу основна увага була зосереджена на принципах та загальних підходах до їх реалізації, що застосовуються СОТ та Європейським Союзом.

Була проведена оцінка відповідності проекту закону основним положенням Угоди СФС СОТ та таким основоположнім законодавчими актам Європейського Союзу:
- Регламент ЄС №178/2002 Європейського Парламенту та Ради від 28 січня 2002 року, що встановлює загальні принципи та вимоги продовольчого законодавства, створює Європейській орган з безпечності харчових продуктів і визначає процедури стосовно питань безпечності продовольчої продукції;
- Регламент ЄС №882/2004 Європейського Парламенту та Ради від 29 квітня 2004 року про офіційний контроль, що виконується для верифікації відповідності законодавству стосовно кормів, харчових продуктів, здоров`я тварин і правил стосовно благополуччя тварин;
- Регламент ЄС №852/2004 Європейського Парламенту та Ради від 29 квітня 2004 року про гігієну продуктів харчування.

РОЗДІЛ 2. ВИСНОВКИ АНАЛІЗУ

Основним досягненням проекту нової редакції закону України “Про внесення змін та доповнень до Закону України “Про якість та безпеку харчових продуктів та продовольчої сировини” є створення більш сприятливих умов для імпорту продуктів харчування та продовольчої сировини в Україну згідно вимог СОТ. Однак, ця перевага нівелюється значною кількістю суттєвих недоліків, яки у сукупності дозволяють говорити про недоцільність (з точки зору поставлених у Розділі 1 цього Аналізу цілей) прийняття закону України у запропонованій редакції. Доопрацювання Верховною Радою проекту закону у другій редакції не може розглядатися як механізм усунення його недоліків тому, що законопроект має бути перероблений більше ніж на п`ятдесят відсотків.

Що стосується деталей висновків, то можна стверджувати, що закон України “Про якість та безпеку харчових продуктів та продовольчої сировини” в запропонованій редакції:
• може розглядатися як крок уперед на шляху виконання вимог Угоди СФС СОТ (особливо в частині сприяння імпорту продукції);
• не може суттєво підвищити рівень захисту здоров`я і інтересів споживачів;
• має бути суттєво перероблений з метою адаптації до більш деталізованого за кількістю вимог та більш складного для виконання продовольчого законодавства ЄС (у порівнянні з вимогами СОТ);
• не може сприяти переходу підприємств агропромислового комплексу на інноваційну модель розвитку;
• не може покращити якість надання державою однієї із найважливіших послуг – контролю за дотриманням суб`єктами підприємницької діяльності вимог продовольчого законодавства;
• не сприятиме збільшенню обсягів експорту продукції агропромислового сектору в розвинуті країни світу (в першу чергу - в ЄС);
• не зважаючи на певний прогрес у розмежуванні функцій Міністерства охорони здоров`я та Міністерства аграрної політики (ситуація з Держспоживстандартом залишається не врегульованою), не покращуватиме умови підприємницької діяльності в агропромисловому секторі економіки, а в деяких випадках, навіть, погіршуватиме.

РОЗДІЛ 3. ОЦІНКА ВІДПОВІДНОСТІ ПРОЕКТУ ЗАКОНУ УКРАЇНИ “ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН ТА ДОПОВНЕНЬ ДО ЗАКОНУ УКРАЇНИ “ПРО ЯКІСТЬ ТА БЕЗПЕКУ ХАРЧОВИХ ПРОДУКТІВ ТА ПРОДОВОЛЬЧОЇ СИРОВИНИ” ЗАЗНАЧЕНИМ У РОЗДІЛІ 1 КРИТЕРІЯМ

Критерії Оцінка відповідності положень законопроекту зазначеним критеріям
1 Підвищення якості життя громадян України і, в першу чергу, підвищення рівня захисту здоров`я споживачів. 1. Проектом не створюється організаційно-фінансова основа для проведення ґрунтовних досліджень в сфері забезпечення безпечності продовольчої продукції, яка є базисом для системи державного контролю в ЄС і інших розвинутих країнах. Без таких досліджень неможливе існування результативної системи державного регулювання в сфері забезпечення якості та безпечності продовольчої продукції. Згадування Національної Комісії з Кодексу Аліментаріусу в законопроекті без чіткого визначення її правового статусу, організаційної форми, операційних критеріїв та методів роботи (особливо в частині прозорості прийняття рішень) не може розглядатися як механізм вирішення проблеми організації наукових досліджень на національному рівні.
2. Хоча законопроект є, за визначенням Статті 2 базовим або рамочним для продовольчого законодавства, він не створює цілісну систему державного регулювання якості та безпечності харчових продуктів та продовольчої сировини єдиним центральним органом виконавчої влади за принципом “від полю до стола споживача”, як це робиться в ЄС та інших розвинутих країнах. Очевидно, що управляння такою системою та оцінка її результативності і ефективності будуть задачами, вирішення яких, як і на даний час, є вкрай складним. Отже, якщо система державного контролю і на далі буде важко керованою, чи можна однозначно говорити про перспективу підвищення рівня безпечності та якості харчових продуктів. Звичайно, ні.
2 Адаптація українського законодавства до вимог СОТ, зокрема, Угоди про санітарні та фітосанітарні заходи 1. Слід зазначити, що найбільшого і, мабуть, єдиного успіху розробники добилися в частині формального приведення окремих норм законопроекту до вимог Угоди СФС СОТ, яка має такі основні принципи: гармонізація; еквівалентність; встановлення належного рівня захисту; відсутність дискримінації; прозорість; регіоналізація. Однак, як будуть на практиці впроваджуватися вимоги Угоди СФС СОТ в Україні на даний час неможливо спрогнозувати. Такий стан речей обумовлений необхідністю прийняття значної кількості підзаконних актів, які можуть суттєво змінити закладену в проекті систему державного регулювання якості та безпечності харчових продуктів та продовольчої сировини як в бік адаптації українського продовольчого законодавства до вимог СОТ, так і навпаки. Тобто, внаслідок нечіткості норм законопроекту впровадження в повному обсязі вимог Угоди СФС СОТ в Україні можливо, в кращому випадку, через декілька років.
2. Якщо оцінювати рівень гармонізації законопроекту з окремими принципами СФС СОТ, варто звернути увагу на метод застосування принципу СФС СОТ “відсутність дискримінації”. Розробники законопроекту встановивши такий санітарний захід як отримання експлуатаційного дозволу, створили дискримінаційні умови для вітчизняних виробників хоча весь світ намагається викоренити інше негативне явище – дискримінацію закордонних операторів.
3 Адаптація українського законодавства до законодавства ЄС Сучасне продовольче законодавство ЄС, що сформовано в останні роки, є більш складним з точки зору впровадження у життя, але і більш ефективним (у порівнянні з вимогами СОТ) для досягнення цілі високого рівня захисту здоров`я і інтересів споживачів з одночасним урахуванням економічних інтересів операторів ринку. Європейський Союз, який мав досвід роботи за принципами СОТ, зробив висновки і провів протягом 2001-2004 років широкомасштабну реформу продовольчого законодавства з метою уникнення зроблених помилок. Саме таке унікальне в світі законодавство мало б стати прикладом для розробників законопроекту. Однак, цього не сталося. Проводячи паралель з виробництвом, можна говорити про те, що під час переоснащення (зміни законодавства в Україні) встановлюється застаріле обладнання (запроваджується менш досконале законодавство). Звичайно, захисники ідеї гармонізації вітчизняного законодавства тільки з вимогами СОТ можуть наполягати на недоцільності такого складного кроку для України, як перехід на європейські стандарти захисту здоров`я і інтересів споживачів. Однак, не здійснюючи такого кроку Україна приречена знов наздоганяти пішки потяг, на якому рухаються розвинуті країни.
4 Узгодженість, раціональність та прозорість законодавства Законодавством України не встановлені засади для запровадження прозорих механізмів розробки та перегляду актів продовольчого законодавства. Закон України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” міг би вирішити цю проблему. Однак, зі сфери дії цього закону частково виключені санітарні заходи. Стаття 14 законопроекту може розглядатися як крок у перед на шляху вирішення цієї проблеми. Однак, вона потребує суттєвого доопрацювання з метою більшого рівня гармонізації з положеннями Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”. В іншому випадку можна стверджувати, спираючись на сумний досвід запровадження норм закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, що Стаття 14 законопроекту не буде результативною.
5 Підвищення якості державних послуг 1. Законопроектом не встановлюються операційні критерії до контролюючих органів і, зокрема, стосовно впровадження у власну діяльність певних елементів систем управління якістю (такий підхід застосований в законодавстві ЄС з метою підвищення якості державних послуг). Як показав досвід багатьох розвинутих країн, без визначення та неухильного дотримання таких критеріїв неможливо говорити про ефективність державного контролю.
2. “Розмитись” норм законопроекту стосовно акредитації випробувальних лабораторій буде гальмувати процес підвищення загального рівня надійності результатів випробувань, який на даний час не може бути визнаний як задовільний, і, отже, проблема отримання достовірної інформації для прийняття рішень в сфері державного контролю залишається. Такий стан справ не тільки знижує рівень захисту здоров`я споживачів, а й робить операторів ринку заручниками некомпетентності певних випробувальних лабораторій.
6 Підвищення конкурентноздатності операторів на внутрішньому та зовнішньому ринках 1. В пояснювальній записці згадуються питання запровадження належної виробничої практики як передумови виходу на зовнішні ринки, однак, законопроектом не визначені норми, що регулюють питання статусу, процесів розробки, затвердження та застосування цих правил.
2. Критичним фактором для створення умов для експорту продовольчої продукції стає визначення законодавством та неухильне виконання контролюючими органами операційних критеріїв, що забезпечують результативний контроль за експортною продукцією і, отже, зменшують потребу в контролі державами-імпортерами готової продукції та підвищують ступень довіри до цієї продукції з відповідними позитивними наслідками для експортерів. Законопроектом не вирішена ця проблема (Див. п 5 цієї Таблиці).
3. Фактором, що позитивно впливає на конкурентноздатність підприємств, є загальний рівень підтримки (або хоча б невтручання) державою здійснення підприємницької діяльності в певній сфері. Наведені в п.7 цієї Таблиці факти свідчать про те, що розробники законопроекту не приділили цьому питанню належної уваги.
7 Підтримка розвитку підприємництва 1. Законопроектом не впроваджуються такий метод стимулювання розвитку підприємницької діяльності як дерегуляція. Навпаки, наявність в законопроекті значної кількості вимог стосовно отримання різного типу дозволів і погоджень, а також введення інституту експлуатаційного дозволу є додатковими бар’єрами для підприємницької діяльності. За всіма критеріями процедура отримання експлуатаційного дозволу має ознаки ліцензування з наданням контролюючим органам права без суду зупиняти взагалі діяльність операторів ринку (враховуючи той факт, що в багатьох випадках відкликання експлуатаційного дозволу означатиме припинення діяльності суб`єкту підприємницької діяльності). Тобто, законопроектом порушуються положення закону України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності”, який встановлює виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню і законодавства стосовно регулювання підприємницької діяльності.
2. Законопроектом тільки частково зняті проблеми дублювання функцій контролюючими органами (Див. п. 8 цієї Таблиці).
3. В законопроекті знов застосовується принцип презумпції провини наділяючи посадових осіб державних контролюючих органів повноваженням вирішувати за межами суду чи є підприємство правопорушником, а також накладати на це підприємство штрафи або застосовувати інші види покарань.
4. Законопроектом також не вирішується проблема постійного збільшення кількості адміністративних послуг, що надаються відповідними органами і отримання (звісно, за плату) яких є обов’язковим для операторів.
5. Законопроект не покращує ситуацію в питаннях розробки та постановки нової (не плутати з “новітньою” продукцією, або на англійській мові “novel”) продукції на виробництво, а також впровадження нових технологій. Знову, не зважаючи на європейський досвід, законопроект передбачає необхідність отримання значної кількості погоджень та дозволів до введення нової (в англійський мові – “new”) продукції в обіг.
8 Чітке нормативне врегулювання відносин контролюючих органів та суб’єктів підприємницької діяльності В пояснювальній записці до проекту Закону вказується, що він запобігає дублюванню повноважень органів державного контролю та нагляду у сфері виробництва та обігу продуктів харчування. Однак, це твердження не може розглядатися як коректне враховуючи той факт, що в законопроекті залишилися не визначеними функції Держспоживстандарту та його роль у системи державного регулювання якості та безпечності продовольчої продукції. Хоча в законопроекті загально встановлено, що центральний орган виконавчої влади з питань технічного регулювання та споживчої політики входить до системи державних органів, які, в межах їх компетенції, забезпечують розробку, затвердження та впровадження санітарних заходів, а також державний контроль та нагляд (стаття 4). У той же час функції Держспоживстандарту визначені значною кількістю законодавчих актів ( в першу чергу – Законом України “Про захист прав споживачів”), які дублюють окремі визначені законопроектом повноваження МОЗ (наприклад, в частині перевірки відповідності упакування харчових продуктів вимогам законодавства).